Κέβιν Φέδερστοουν: Στην Ελλάδα οι πρωθυπουργοί λειτουργούν με το «εμείς» και «αυτοί»

Δεν υπάρχουν πολλοί ερευνητές που έχουν μελετήσει τόσο ενδελεχώς το σύστημα της διακυβέρνησης στη χώρα μας, ειδικά όσον αφορά την οργάνωση και δράση του πρωθυπουργικού γραφείου, όσο ο Κέβιν Φέδερστοουν. Ο διακεκριμένος καθηγητής και κάτοχος της έδρας Σύγχρονων Ελληνικών Σπουδών «Ελευθέριος Βενιζέλος» του LSE ερεύνησε σε βάθος το θέμα συγγράφοντας μαζί με τον Δημήτρη Παπαδημητρίου, καθηγητή Πολιτικής Επιστήμης, βιβλίο με τον χαρακτηριστικό τίτλο «Prime Ministers in Greece - The paradox of power» («Πρωθυπουργοί και το παράδοξο της εξουσίας στην Ελλάδα») που κυκλοφόρησε πρόσφατα από την Oxford University Press.

Εκεί επισημαίνεται το παράδοξο που χαρακτηρίζει τα πρωθυπουργικά γραφεία της χώρας μας, από τη μια δηλαδή να εμφανίζουν συγκεντρωτισμό ως προς τη χάραξη των εξουσιών και από την άλλη να στερούνται στοιχειώδεις διοικητικές δομές που θα επέτρεπαν τον αποτελεσματικό συντονισμό των υπουργείων και την επίτευξη των προβλεπόμενων στόχων. Διόλου τυχαία, δεν επιδεικνύουν καμία συνέπεια στο σύστημα διακυβέρνησης και κάθε φορά αλλάζουν τρόπο οργάνωσης ανάλογα με τον κυβερνητικό σχηματισμό. Πρόκειται για ένα πρότυπο που απέχει κατά πολύ από τα ευρωπαϊκά και γι’ αυτό λαμβάνεται υπόψη ως αντικείμενο μελέτης από τους δύο καθηγητές, ενώ είναι ταυτόχρονα αποκαλυπτικό μιας μακροπολιτικής σκέψης και αντίληψης.

Φέρνοντας παραδείγματα από διαφορετικά πρωθυπουργικά γραφεία στην πρόσφατη ελληνική ιστορία, οι δύο μελετητές καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι, παρά τις υπερεξουσίες που συγκεντρώνονται γύρω από τον πρωθυπουργό, στην πραγματικότητα ο «βασιλιάς είναι γυμνός». Είχαμε την ευκαιρία να συνομιλήσουμε από κοντά με τον καθηγητή Φέδερστοουν λίγο πριν από τη συζήτηση στο Μέγαρο Μουσικής για τον «Κανόνα Δικαίου», που διοργάνωνε το Megaron Plus και το London School of Economics and Political Science σε συνεργασία με τον Ελληνικό Σύλλογο Αποφοίτων του πανεπιστημιακού ιδρύματος και το LSE Hellenic Observatory, όπου δεν δίστασε να μας μιλήσει για τα συμπεράσματά του αναφορικά με τον σημερινό τρόπο διακυβέρνησης, το πρωθυπουργικό γραφείο, αλλά και την αντιπολιτευόμενη παράταξη, τη νοοτροπία και τις προοπτικές στη μνημονιακή Ελλάδα.

Παλαιού τύπου πρακτικές και αντιδράσεις

- Η αλήθεια είναι ότι δεν γνωρίζουμε πολλές έρευνες που να εστιάζουν στον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας των πρωθυπουργικών γραφείων στη χώρα αποδεικνύοντας γιατί αυτός είναι σημαντικός για την κατανόηση ευρύτερων πολιτικών δεδομένων. Ποια είναι τα συμπεράσματά σας; Είναι σημαντικό ότι, παρότι η έρευνά μας ολοκληρώνεται το 2009, λαμβάνει υπόψη την είσοδο της τρόικας στην πολιτική ατζέντα. Μιλώντας συμπερασματικά και αναφερόμενος στα σημερινά δεδομένα, αυτό που διαφαίνεται ως κυρίαρχο είναι η μόνιμη παγίδα στην οποία εμπλέκονται πολιτικοί διαφορετικών πεποιθήσεων και κατευθύνσεων. Ακόμα και κυβερνήσεις που δείχνουν να προτίθενται να αλλάξουν το πλαίσιο οργάνωσης και διακυβέρνησης τελικά δεν κάνουν τίποτα παραπάνω από το να παγιδεύονται σε παλαιού τύπου πρακτικές και αντιδράσεις. Υπάρχει, δηλαδή, μια αίσθηση αυτοσχεδιασμού αναφορικά με το πρωθυπουργικό γραφείο. Επιπλέον, η ανάγκη για μεταρρυθμίσεις που επιβάλλεται από πλευράς Ευρωπαϊκής Ενωσης καθιστά τα θεσμικά αδιέξοδα ακόμα πιο εμφανή. Και όσο σαφέστερα είναι τα αδιέξοδα, τόσο πιο επιτακτική είναι η ανάγκη προσαρμογής της κυβέρνησης στις νέες συνθήκες.

- Ωστόσο, φαντάζει πολύ δύσκολο να υιοθετήσει κανείς μεταρρυθμίσεις στον βαθμό που είναι δύσκολο να αλλάξει τη νοοτροπία. Στο βιβλίο σας κάνετε λόγο για άγραφους κανόνες, κοινωνικές έξεις που προβάλλονται σε κάθε είδους συμπεριφορά και είναι πασιφανείς στην ελληνική περίπτωση: πελατειακή νοοτροπία, νεποτισμός κ.λπ. Πώς επομένως μπορούν να επιτευχθούν οι όποιες αλλαγές και μεταρρυθμίσεις εφόσον δεν αλλάξει η νοοτροπία;  Είναι σαφές ότι μια βαθιά αλλαγή σε κοινωνικό και πολιτιστικό επίπεδο απαιτεί πολύ χρόνο και δεν είναι εύκολη. Παρ’ όλα αυτά, μπορούν να υιοθετηθούν κάποιες δομικές αλλαγές σε οργανωτικό επίπεδο που μπορούν να επιφέρουν αποτέλεσμα. Αλλά ούτε αυτό φαίνεται να συμβαίνει μέχρι στιγμής: υπάρχει, δηλαδή, έλλειψη ανοχής σε ανεξάρτητους αξιωματούχους και αυτό είναι πρόβλημα στον βαθμό που η αντιμετώπιση προβλημάτων εκτιμάται ad hoc και δεν θεμελιώνει ευρύτερους τρόπους μάθησης και επίλυσης των προβλημάτων. Είναι τρομερό να αντιμετωπίζει κανείς ανθρώπους που λειτουργούν έξω από το κομματικό πλαίσιο ως φίλους ή εχθρούς, ως «εμείς» και «αυτοί», και να καταλήγει και πάλι στην επιλογή του μικρού πλαισίου των «δικών μας» και όχι των ειδικών.

- Υπάρχει επίσης η αίσθηση ότι η έννοια και μόνο «γενικότερες διευθυντικές ικανότητες που απαιτούνται στο πρωθυπουργικό γραφείο», που χρησιμοποιείτε στο βιβλίο, είναι αντιφατική ή αδιανόητη στην ελληνική περίπτωση.  Πράγματι. Ο παραλογισμός προέρχεται από το γεγονός ότι σε ένα πρωθυπουργικό γραφείο υπάρχουν πάντα λειτουργίες που επιδεικνύουν τον τρόπο δομής ή οργάνωσης, αλλά που δεν λαμβάνονται τελικά σοβαρά υπόψη στην ελληνική περίπτωση. Οι διευθυντικές λειτουργίες εδώ απλώς εκλαμβάνονται από τους εκάστοτε πρωθυπουργούς ως στοιχειώδεις αρμοδιότητες, όπως το να διορίσεις έναν υπεύθυνο για τα κομπιούτερ ή να βρεις κηπουρό. Καλά όλα αυτά, αλλά χρειάζονται πραγματικά ευρύτερα οργανωτικά πλαίσια για να λειτουργήσει ένα πρωθυπουργικό γραφείο.

Παγιδευμένος στις ίδιες νοοτροπίες ο Τσίπρας

- Ποια είναι η γνώμη σας για τη λειτουργία του γραφείου του Αλέξη Τσίπρα;  Είναι προφανές ότι είναι ένας νέος πρωθυπουργός που θέλει να επιβάλει ή να εφαρμόσει αλλαγές, αλλά και πάλι φαίνεται να παγιδεύεται στις ίδιες νοοτροπίες και συνθήκες. Δείχνει κι αυτός να ακολουθεί το διχαστικό πλαίσιο των φίλων και εχθρών. Είναι χαρακτηριστικό το παράδειγμα ενός μέλους της κυβέρνησης των Εργατικών στην Αγγλία, στα τέλη της δεκαετίας του ’40, που είχε δηλώσει στο βρετανικό κοινοβούλιο ότι «τα αφεντικά είμαστε τώρα εμείς» και έμεινε στην Ιστορία. Κάτι αντίστοιχο βλέπω να συμβαίνει τώρα στην Ελλάδα. Δεν βλέπω ρήξη με τις παλιές πρακτικές και συνήθειες. Αυτό όμως που έχει ανάγκη η χώρα είναι ένας βαθμός ανοχής σε ανεξάρτητους φορείς που να μπορούν να φέρουν αποτελέσματα, όπως για παράδειγμα συμβαίνει με την ανεξάρτητη αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη. Η περίπτωση της Καλλιόπης Σπανού ήταν χαρακτηριστική για το τι σημαίνει να έχει κανείς επάρκεια και να είναι ειδικός χωρίς κατ’ ανάγκη να ανήκει σε πολιτικό κόμμα.

- Είναι όμως θέμα νοοτροπίας ή και αποτελεσματικότητας; Βούλησης ή ικανότητας; Χρειάζεται τεράστια προσπάθεια για να μπορέσει κανείς να αλλάξει τις υφιστάμενες δομές. Ωστόσο, επειδή ακριβώς αυτές είναι αδύναμες και αναδεικνύουν ένα θεσμικό κενό, επαφίεται στον εκάστοτε πρωθυπουργό να μπορέσει να αλλάξει τα δεδομένα - αρκεί να διαθέτει τη δύναμη και τη βούληση να το κάνει. Χρειάζεται επομένως ένας πρωθυπουργός που να διαθέτει όχι μόνο ανοχή στους εξωκομματικούς φορείς και ειδικούς, αλλά και να διαθέτει πίστη και να εμπνέει την ανάλογη εμπιστοσύνη. Δεν είμαι λοιπόν τόσο σίγουρος ότι έχουμε δει αλλαγές - τουλάχιστον σε επίπεδο εμπιστοσύνης. Και αυτό είναι ακριβώς το πρόβλημα στη σχέση της Ελλάδας με τους εταίρους: ότι απουσιάζει η αμοιβαία εμπιστοσύνη. Και μια κυβέρνηση που δείχνει να παγιδεύεται στα παλιά στεγανά δεν εμπνέει καμία αξιοπιστία. Ειδικά σήμερα όμως και σε αυτή την κρίσιμη φάση που περνάει η χώρα, είναι θεμελιώδες ο Ελληνας πρωθυπουργός να εμπνέει εμπιστοσύνη.

Το βιβλίο «Πρωθυπουργοί και το παράδοξο της εξουσίας στην Ελλάδα», που συνυπογράφουν ο Κέβιν Φέδερστοουν και ο Δημήτρης Παπαδημητρίου

- Πόσο εύκολο είναι όμως να ξεπεραστούν οι πελατειακές σχέσεις που, όπως επισημαίνετε και στο βιβλίο σας, είναι κάτι σαν αρχέγονη συνθήκη για τη χώρα, άμεσα συνυφασμένη με την ύπαρξη του ελληνικού κράτους; Οι πελατειακές σχέσεις καλλιεργούνται σε αυτό ακριβώς το θεσμικό κενό που παρατηρείται στη διακυβέρνηση της χώρας. Σε άλλα κράτη, τα πρωθυπουργικά γραφεία προβάλλουν ένα θεσμικό αντίβαρο και προάγουν την εύρυθμη λειτουργία του κράτους. Στην περίπτωση του πρωθυπουργικού γραφείου του Σημίτη υπήρχε, για παράδειγμα, η πρόθεση αλλαγής νοοτροπίας, αλλά οι σχέσεις με τους υπόλοιπους υπουργούς έμεναν σε ένα πρώτο επιφανειακό επίπεδο αναφορικά με τη λειτουργία του κυβερνητικού μηχανισμού. Και πολλές φορές εγκυμονούσαν δυσάρεστες εκπλήξεις.

- Τι συμβαίνει με τον συγκεντρωτισμό που λέτε ότι παρατηρείτε στις περισσότερες περιπτώσεις σε σχέση με τον τρόπο λειτουργίας του πρωθυπουργικού γραφείου στην Ελλάδα; Οπως επισημαίνετε και στο βιβλίο σας, από τη μια υιοθετούμε ένα συγκεντρωτικό μοντέλο άμεσα συνυφασμένο με μια ναπολεόντεια οπτική και από την άλλη αφηνόμαστε σε μια χαοτική συνθήκη. Και αυτό συνιστά το ελληνικό παράδοξο για το οποίο κάνετε αναλυτικά λόγο στο βιβλίο.  Στην πραγματικότητα πρόκειται για μια βάρβαρη εκδοχή του ναπολεόντειου υπερφιλόδοξου σχεδίου περί κράτους. Κανείς, όμως, στην εποχή του Ναπολέοντα δεν διανοούνταν να μιλήσει για έλλειψη συνεργασίας ανάμεσα στους κυβερνητικούς φορείς. Eίναι βασικό να υπάρχουν θεσμικές μεταρρυθμίσεις τουλάχιστον σε οργανωτικό επίπεδο ακόμα και αν οι νοοτροπίες φαντάζει δύσκολο να ξεριζωθούν. Για παράδειγμα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει προβάλει επί σειρά ετών τον τρόπο που μπορεί να λειτουργήσει η εκτίμηση της πολιτικής αποτελεσματικότητας αναφορικά με τα κράτη-μέλη δίνοντας ένα δείγμα του πώς λειτουργεί η εικόνα της πολιτικής αξιολόγησης ενός κέντρου προς τις περιφέρειες. Εδώ, όμως, όλα αυτά φαντάζουν σαν να μιλάμε για έναν άλλο πλανήτη. Θα έπρεπε ωστόσο να μελετηθούν ως οργανωτικά πρότυπα δράσης που θα υιοθετούσαν κάτι νέο και αλλαγή σε επίπεδο πρακτικών.

- Σε ποιον βαθμό πιστεύετε ότι η παρουσία της τρόικας χειροτέρεψε ακόμα περισσότερο την κατάσταση; Από τη μία είναι προφανής η αδεξιότητα εκ μέρους της τρόικας να αντιληφθεί την ελληνική πραγματικότητα θέτοντας αδύνατους στόχους σε αδιανόητα χρονικά περιθώρια. Και από την άλλη, αυτό είναι που έδωσε το περιθώριο στους υπουργούς να πουν ότι στο επίπεδο της δικαιοδοσίας τους είναι αδύνατον να επιτύχουν αυτό που τους ζητά η τρόικα.

Είχαν άγνοια οι εκπρόσωποι των θεσμών

- Λέτε ότι οι εκπρόσωποι των τριών θεσμών δεν ήξεραν ή το έκαναν από πρόθεση; Προφανώς οφείλεται σε άγνοια καθώς δεν αντιλαμβάνονταν ότι δεν μπορούν να επιβάλουν θεσμικές αλλαγές σε μια χώρα σε ένα τόσο σύντομο χρονικό διάστημα και με τόσο τεράστια προβλήματα, δεν είχαν ανάλογη εμπειρία, ήταν κάτι ab initio για αυτούς. Και σε ό,τι αφορά το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, δεν είναι αυτή η δουλειά του, δεν έχει πολιτικό ρόλο, θέτει απλώς δημοσιονομικούς στόχους.

- Η Ευρωπαϊκή Ενωση και οι θεσμοί της, όμως, έχουν πολιτικό ρόλο, έτσι δεν είναι; Αρμοδιότητα της Ενωσης είναι να εκτιμά όλα τα δεδομένα και όχι μόνο τα δημοσιονομικά... Καθώς φαίνεται, δεν έχει εμπειρία, ούτε μηχανισμούς που θα μπορούσαν να αξιολογήσουν τα ελληνικά δεδομένα. Απλώς έστειλε στην Αθήνα κάποιους μεσαίου επιπέδου υπαλλήλους που έθεσαν αδύνατους στόχους και ανελαστικά χρονικά περιθώρια. Εμοιαζε παράλογος ο τρόπος που έδρασε η τρόικα στην Αθήνα, δίνοντας τη δυνατότητα στους υπουργούς να σκεφτούν πρωτίστως το τεράστιο πολιτικό κόστος παρά το πώς να εφαρμόσουν μια αποτελεσματική πολιτική και να πετύχουν τους προβλεπόμενους στόχους. Ελάχιστοι υπουργοί αποτέλεσαν εξαίρεση. Στο μυαλό μου έχω πρόσφατο το παράδειγμα του Κυριάκου Μητσοτάκη, κι αν ήμουν οπαδός της Νέας Δημοκρατίας, θα τον θεωρούσα πραγματικά εξαίρεση. Και δεν το προσεγγίζω παρά από τη σκοπιά του ξένου παράγοντα, ο οποίος μπορεί να κάτσει στο ίδιο τραπέζι με έναν Ελληνα πολιτικό και να συνομιλήσει με τους ίδιους όρους, να αναγνωρίσει τη βαρύτητα που πρέπει να διαθέτει ένας πολιτικός κι ένα επίπεδο διεθνούς αξιοπιστίας. Ωστόσο, ακριβώς για τους ίδιους λόγους ο Κυριάκος Μητσοτάκης δεν φάνηκε να είναι καλός «πωλητής» στο εσωτερικό της χώρας του.
 
- Κατά πόσο πιστεύετε ότι είναι δύσκολο -έως ανέφικτο- να είναι κανείς καλός «πωλητής» στο εσωτερικό, αρεστός στους πολίτες, αλλά να μη χάνει την αξιοπιστία του στους ξένους; Ωραία ερώτηση. Τα παράδειγμα του Μπλερ και της Μέρκελ νομίζω ότι είναι χαρακτηριστικά. Δυστυχώς δεν μπορώ να σκεφτώ κάποιο πρόσφατο παράδειγμα στην Ελλάδα.